第28届联合国气候变化缔约方大会（cop28）召开期间，气候资金落实的相关事宜成为焦点议题。大会有意推动气候变化损失与损害基金的注资和运作，但资金承诺落实路线仍不明朗。发达国家向发展中国家承诺的到2020年每年1000亿美元融资的目标尚未实现。如何为全球气候治理提供长期、可预测的资金支持，成为各方关注的重点。
气候资金缺口巨大，发达国家供资承诺“雷声大、雨点小”
从供资承诺看，发达国家曾在2009年承诺，从2020年起，每年向发展中国家提供1000亿美元的气候融资。然而，据经合组织（oecd）统计，2020年—2021年，发达国家捐助的资金总数均未达到1000亿美元承诺目标。2021年的数字为896亿美元。根据《联合国气候变化框架公约》网站发布的《2020年气候资金流向双年报》数据显示，与2017年—2018年相比，2019年—2020年发达国家向发展中国家提供的公共气候资金增长了6%—17%。通过双边、区域和其他渠道的适应气候资金增长了40%，而减缓气候资金却下降了13%。用于减缓和适应目的跨领域融资份额在2017年—2018年和2019年—2020年分别停滞在14%—15%（44亿美元和47亿美元）；多边开发银行分别向发展中国家和新兴经济体提供了460亿美元和450亿美元的气候资金。尽管兑现金额逐年增长，但是资金缺口仍然维持在200亿美元左右。
从发达国家增资承诺看，《巴黎协定》下各类资金运营实体的增资效率低下，增资的效果较差，导致每年气候资金的增资速度缓慢，实现气候资金2020年以后扩大增资的目标更是遥遥无期。例如，绿色气候基金已经进行了第一次增资，但增资以后的效果并不明显。从增资的数额以及增资的年度报告看，各缔约方国家增资的比例随意性较大，没有建立具体的增资标准和程序规范。
发展中国家在气候谈判中表示，发达国家从未能真正兑现供资承诺。发达国家每年提供的气候资金有“凑数和注水”的嫌疑，一些发达国家甚至试图把私营领域绿色投资和与气候变化无关的传统基础设施投资基金也列入官方的气候资金范畴，实际提供的有效资金远低于官方通报数据。特别是，美国仅完成应尽份额的20％左右，澳大利亚、加拿大等国仅完成应尽份额的50%左右。
资金分配有失公平，“利益本位”抑或“援助本位”现象明显
发展中国家申用气候资金总是非常困难，因为必须通过复杂的申请程序才能获得。在优先事项不断变化的背景下，多边开发银行以及其他气候基金运营实体继续有意识地努力兑现气候资金承诺，但是其履行承诺的能力似乎受到当前环境的限制。相关数据显示，南南气候资金流动的趋势因资金来源而异。2019年和2020年，总部位于非经合组织国家的国际发展金融俱乐部成员国与其他非经合组织成员国气候供资承诺分别为17亿美元和22亿美元，较2018年承诺的41亿美元大幅减少。
《巴黎协定》第九条提出了要对各缔约方国家的优先事项予以着重考量，资金流向也应当遵循各方现实诉求。虽然最不发达国家、小岛屿发展中国家和非洲国家被列为适应资金的优先分配国家，但是，如何在这些国家和其他可能有资格成为“特别脆弱的发展中国家”之间确定优先次序，目前还不清楚。
发达国家缔约方希望气候资金能够流向那些对资金利用效率较高、减排效果明显的发展中国家，并未考虑该发展中国家是否属于受气候变化影响较大的国家。其他发展中国家也想在气候资金的分配中占较大比例，这是利益博弈的关键问题。绿色气候基金理事会在其制定的资金运行目标和规则框架决议中提出：“气候资金的分配应当保持公正性，考虑基金的运行效果。”但是，如果气候资金分配偏重于发达国家缔约方所提出的要求，则会遭到发展中国家缔约方的反对。用资程序规则设定得过于复杂，造成发展中国家缔约方无法及时获取气候资金。因而，单纯以减排能力建设、减排效果等作为资金分配的单一要素或者主要因素，无法体现气候资金分配的正当性。
cop28气候谈判中，利益博弈的焦点已经由国家利益本位转变为国际利益本位。任何国家在制定政策时都要兼顾国际共识和国家利益，“合作共赢和多边共治”成为全球气候治理的根基。在为发展中国家提供气候资金的过程中，发达国家要有对世义务的责任理念和对气候利益的共同关切，不能将气候资金进行“财产化、私益化”，也不能将其他发展援助资金贴上“气候资金”的标签掩人耳目。气候合作多边主义思维将彻底解构建立在国家利益主义基础上的零和博弈思维，将国际社会的共同利益重新带回理论视野。气候变化的多边合作是促进发达国家缔约方充分履行供资义务、兑现供资承诺的基础，又为解除全球气候治理中的“金德尔伯格陷阱”提供了共同动力。
明确资金来源与“非正式问责”，或成为资金落实的可能之策
各方强调气候资金应满足“高于预先确定的发展援助计划”和“仅限新来源”两个基本条件。在国际环境法中“污染者担责原则”和“共同但有区别责任原则和各自能力原则”指导下，有必要将气候资金从官方发展援助以及国内的援助计划中分离，以透明和公正的方式实现对发达国家缔约方供资义务充分履行的法律约束。
因此，应当重新定义气候资金供资中“新的和额外的”含义。在评估发达国家缔约方是否履行供资义务中，明确区分与气候相关的官方发展援助和非官方发展援助承诺。“新”不仅代表特定预算项目的增长，而且代表整个相关预算的增长。“额外的”代表发达国家缔约方政府本应分配的资金以外的其他资金。一旦发达国家缔约方同意支持发展中国家的减缓或适应气候变化项目，应立即提供全面的资金支持，以便发展中国家能够采取积极行动。在持续获得资金的支持下，使发展中国家缔约方减缓和适应气候变化项目有效推进。
发达国家缔约方怠于履行供资义务，从根源上看，肇始于气候公约对于不履行供资义务的国家缺少问责机制。各缔约方可以通过建立非正式问责机制，对不履行供资义务的国家“点名和通报”。在每次联合国气候变化缔约方大会上，通报不履行供资义务的缔约方国家，让所有缔约方国家、国际组织、非政府组织以及社会公众知晓。非政府组织及社会公众可以通过各种方式（包括通过公共和社交媒体平台）对不兑现供资承诺的缔约方国家施加非正式压力。从而使这些不履行供资义务的国家丧失形象，贬损气候外交利益，进而影响国家整体利益。同时，在与其他国家开展能源、环境保护等合作谈判中，也将影响其互信基础，降低谈判效果。
处于弱势地位的国家，例如小岛屿发展中国家、最不发达国家和非洲国家等，在用资过程中缺乏能力建设，存在用资的鸿沟和障碍，无法有效行使用资权利。这就造成本应当是“雪中送炭”的情况变为“雪上加霜”。因此，气候变化损失与损害基金运营实体应当对小岛屿发展中国家和最不发达国家在减缓、适应气候变化方面所需的资金进行评估，并为其提供用资能力建设帮助。从对气候变化损失与损害基金使用效益评估方面看，资金分配标准的公平性应当体现在资金分配的范围上，避免以发达国家为主导，将应对气候变化项目所产生的“额外资本”作为气候变化损失与损害基金分配的依据。气候变化损失与损害基金运营实体应当重点考量受气候变化影响较大的小岛屿发展中国家诉求，以及资金投向的具体领域。气候变化损失与损害基金同时需要平衡这些国家在减缓和适应气候变化项目中的资金分配比例。
“多边合作始终是有效的解决途径。”cop28候任主席贾比尔表示，信任重建需要捐助国履行其过往承诺，其中包括对绿色气候基金增资，以及在cop28期间做好损失与损害基金的运作和融资安排。中国建立了气候变化南南合作基金，作为现有资金机制的补充，帮助最不发达国家、受气候变化影响较大的小岛屿发展中国家开展应对气候变化行动，得到了国际社会的认可。未来，中国在联合国气候变化缔约方大会中可以通过继续倡导“真正的多边主义”，维护发展中国家发展权的实现，引领全球气候治理的进程，要求发达国家制定切实、可靠的气候资金落实路线图。
作者系江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员
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