作者:刘尚希 全国政协委员、中国财政科学研究院院长
进入新时代,与市场化改革相对应的社会化改革变得越来越重要。完善社会主义市场经济体制应从二维平面思维转向三维立体思维,即从政府与市场关系转向政府、市场、社会三者之间的关系。只有加入社会这个维度,才能破除二维思维下形成的视野障碍,形成深化改革的新视野。经济的新动能、供给侧结构性改革、降成本、人才强国、创新活力,等等,都与社会化改革有内在关联。没有社会化改革,这些方面的问题都难以根本解决。
供需脱节不仅仅是经济自身的问题
讲到供给侧,大家都知道的问题是缺乏安全有效高质量的供给,所以消费外流达到了上万亿的规模。如奶粉、电饭煲,甚至马桶盖,消费者都抢着买国外的,其途径是出境旅游购物或通过电商网购。这样的一些事例经过媒体放大以后,给人的印象是,我们的供给不少是无效供给或低质量供给。再加上传统产能普遍过剩,更是形成一种感觉,现在的问题都是经济上的供给问题。
但这些供给方面的问题是怎么造成的?分析和研究的人不少,普遍的看法是经济自身的问题。没错,它确实是一个经济现象,不过从更深层次来观察,问题不仅仅在经济自身。消费者都希望买到有品质的、安全的产品和服务,可问题是这些东西怎么才能生产出来呢?是不是有了什么样的需求,就会有产生相应的供给?其实,这是不确定的。供给与需求脱节,仅仅从经济本身难以找到答案,因为经济系统不是孤立的,经济主体、经济行为、企业家、投资者既在市场,也都嵌入到更大的社会系统之中,并受社会系统的深层影响。例如地球自成一个系统,但受太阳系这个更大系统的影响,而且这种影响是根本性的、长期性的。
市场通过竞争有一定的激励约束作用,但是仅仅靠市场竞争不会自发产生安全有效的合意供给。譬如说,在政府的监管不到位的情况下,如果假冒伪劣的产品可以在市场上畅通无阻,那些有品质的、安全的供给从何产生?这样会产生一种逆向淘汰的结果,劣币驱逐良币,安全有效的高质量供给就会严重不足。
任何一个做企业提供产品或服务的人,都是社会的人,都会嵌入到一定社会环境之中。作为社会的人,应当是讲良心、讲道德、讲诚信的,如果他是一个纯粹的经济人,为了经济利益不择手段,这时你能指望有安全有品质的供给吗?在社会约束、法律约束都很弱的情况下,这是不可能的事情。纯粹的市场竞争,既不会自动产生道德和良心来约束,也不会自动产生规则、标准和法律。所以,真正安全有效的供给既来源于市场竞争本身,更重要的是来自于社会对市场的约束,以及政府对市场有效的监管。仅仅靠市场,不会产生安全有效的高质量供给,也无法解决供给与需求脱节的问题。很显然,这就提出了一个新的命题,那就是“社会与市场”的关系。而要发挥社会对市场的引导、约束功能,其前提是要解决好政府与社会的关系。
政府与社会的关系是全面深化改革的重要内容。在这里,“社会”的含义是广义的,包括文化、社会事业和社会组织等方面。这些方面的改革在十八届三中全会的决定中已经明确提出,但现在看来实质性的进展不明显。当前的改革是个什么样的状况?改革进入深水区,一些领域存在空转打滑的现象,就是说一些改革没真正落地。政府与社会关系的改革自然也在其中。这是为什么?尽管原因很多很复杂,但其中最重要的是关于社会化改革的理论准备不足,改革的顶层设计不完善,实施过程也不力。
各项改革都应回到推进国家治理体系和治理能力现代化上来
全面深化改革是非常复杂的系统工程,顶层设计不可或缺。那么,如何进一步完善改革的顶层设计呢?
首先,要避免认识上的误区。从以往改革历程来看,有两个方面很容易形成认识误区:第一个误区是“工程思维”。工程思维是以力学原理为基础的,其特点是确定性。任何工程设计都以是确定性——力学规律为前提的。而改革属于社会工程,是以社会科学为基础的,其特点是不确定性。任何一项改革,都无法找到像力学规律一样的确定性来支撑顶层设计。从理论上讲,改革失败的概率要远远高于工程失败的概率。对改革要有必胜的信心,但也要有改革失败的最坏打算。所以,改革的顶层设计不能有像盖房子那样的工程思维,要预计到有大量的不确定性在等着我们,这就是为什么改革依然要“摸着石头过河”。千万不能以为,只要文件一发,改革的进程就可确定了,改革的目标就会指日可待。第二个误区是上层设计等于顶层设计。这是不确定的,可能是,也可能不是,关键在于是不是从整体来考虑。顶层设计的真正内涵是:整体设计 上层设计。没有整体思维的顶层设计将会使改革部门化、碎片化,导致改革难以落地。在改革推进过程中,改革不协调、不相容,甚至相互掣肘的现象时有发生。这是整体思维欠缺、“总设计”不充分的结果。
其次,改革的顶层设计要回到十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标上来。只有深刻把握新的时代条件和时代特征,以国家治理体系和治理能力现代化,完善发展中国特色社会主义制度为指引,我们才能把现有的五花八门的改革理出一个头绪,拎起来,并形成一个“总设计”。改革,既要问题导向,也要目标导向,两者必须有机结合。如果只有问题导向,改革就会陷入碎片化,就有迷失方向的危险。十八届三中全会明确的改革总目标,简化地说,就是国家治理现代化。国家治理的现代化,意味着新时代的全面深化改革实质上是国家治理的改革,国家治理的改革也就是要重塑一个新的国家治理结构,使之适应我国当前发展新阶段的新要求。用政治经济学的语言来表达,就是要重构生产关系和上层建筑,以适应当前社会生产力发展的要求。
从整体出发,重塑国家治理结构
国家治理结构有三个基本维度:第一个维度是政府与市场的关系,这个维度的改革搞了40年了,至今还没有完成。第二个维度,政府与社会的关系,现在提出来了,但这个维度的改革并没有实质性的突破,我们是在没有总设计的情况下,从各个侧面在迂回地进行第二个维度的改革,譬如说科教文卫的改革,就是在各个领域去分别实施的,缺乏统一的整体设计。还有一个维度,即第三个维度,中央与地方的关系,即分级治理的问题。这个维度的改革仍停留在过去长期形成的“分级管理”状态。这三个维度从整体上构成了一个国家的治理结构,不同的国家治理结构实际上体现在这三个维度的三个关系怎么去处理,遵循什么样的原则。
在这三个维度关系中,政府与市场的关系、政府与社会的关系是基础。政府与市场、政府与社会的关系没理顺、不清楚,中央与地方的关系也难以有实质性的进展。当然,中央与地方关系没理顺,也会制约政府与市场、政府与社会关系的处理。三个维度的关系是相互影响,相互叠加,彼此制约的,不是线性的关系。那么,政府与市场的关系、政府与社会的关系该如何去处理?以计划体制下的高度集中为参照系,全面深化改革依然应当是分权改革。
向市场分权,称之为市场化的改革,目的是构建经济的微观基础,建立现代企业制度,即经济组织是自治的。传统的国营企业不是自治自主的,而是依附于政府各个部门,市场化改革改变了这种状况。市场在资源配置中的决定性作用日渐发挥,但目前依然受到体制机制的束缚,在要素市场化配置方面更是突出。
政府与社会的关系也需要分权改革,政府要向社会分权,构建社会的微观基础,形成社会的自治。这也就是要形成在党的领导下的各种各样的社会自治组织(包括慈善组织、公益性组织、行业组织等等),增强社会自我净化、自我约束、自我管理的能力。没有社会的自主管理,什么都依靠政府来管理,在市场化程度不高的条件下也许是可行的,但随着经济市场化程度的提高,各种利益主体越来越多元化、利益关系越来越多层化,利益内容越来越泛化,社会复杂化程度急剧提高,政府将会越来越力不从心,因为超出了政府的能力范围。
此外,公共服务的提供也需要大量的非营利组织,如教育、医疗、文化、体育、救助等等,既需要国有事业单位这类官办社会组织,也需要社会力量兴办的民间社会组织。公共服务体制的完善同样离不开社会化改革。人民对美好生活想需要日益广泛,要解决好发展不平衡、不充分的问题,仅仅依靠政府的力量是不够的。
社会化改革是当前全面深化改革的短板
向市场分权和向社会分权,用党的经典理论来解释的话,可以很好地表达,那就是群众路线。市场化的改革就是走群众路线,在经济领域发动群众、依靠群众,让群众去配置资源,创造财富。在社会领域同样也应走群众路线,向社会分权,相信群众,依靠群众,在党的领导下形成社会自治,逐渐让社会有自我约束、自我管理的能力。
在这个基础上,就会形成一种新的关系:社会与市场的关系。社会与市场的关系是一种互动的关系,也是一种互补和相互制约的关系。前面说的供给问题,如果社会对市场形成有效的约束,如果企业家都有社会责任意识,有企业家精神;在经济领域活动的各个主体都有一种职业良心、有做事的底线,有工匠精神,供给中出现的各种各样的问题会大大减少,老百姓各种各样的担忧、消费的外流也不至于像今天这么严重。当然,消费的外流是很自然的,全球化了,会在旅游的时候买一些国外有特色的产品。但是像奶粉等这种生活必需品普遍去买国外的,实际上反映了消费者对国产品的不信任,有一种不安全感才会导致这种局面。
很显然,在这里有政府的问题,标准陈旧、且不合理,监管不到位,法治不健全;同样,社会自治也是不到位的,社会没起到约束市场的作用,不但没能为市场导航,反受市场侵蚀。伦理道德、职业操守和社会责任普遍缺失;而唯利是图,不择手段,不讲诚信成了普遍现象。企业家精神、工匠精神、奋斗精神的缺失,就反映出我国的社会发育严重滞后于市场化。缺乏社会约束的市场肯定是不健康的市场,是功能残缺的市场,不是一个有效的市场。创新意识不足,投机、泡沫、短期化等等这些现象都是从中衍生出来的。
从中不难看出,政府与社会的关系这个维度的改革太弱,社会与市场的关系不正常,单兵突进的市场化改革也难以深化。从整体观察,各个维度的改革是相互关联的,在当今改革发展新阶段,再沿着过去改革的路径,主要在市场化改革上发力是远远不够的。在新的条件下,经济领域的许多问题潜藏在社会领域之中。我们需要进一步解放思想,通过向社会简政放权改革来深化向市场化改革,即以社会化改革来完善社会主义市场经济体制,以社会化改革来推动改革的全面深化,来重构国家治理结构。
以社会化改革来统揽科教文卫等领域的改革
我国现阶段的发展越来越具有整体性特征,这种整体性的特征就是要求各个维度都要通过改革来促进发展,这种发展既有经济的发展、也要有社会的发展。我们过去30多年的发展主要是在体魄上,主要是长个了,像青少年一样,现在不仅需要强健的骨骼,更需要健康的心理和成熟的精神。以政府与市场关系为主线的市场化改革,实现了“长个”的目标,我国已经成为世界第二大经济体。但不能满足于此,以政府与社会的关系为主线的社会化改革,则要实现新的目标:长精神,以社会的发育来促进市场的健康,以社会理性来引领经济理性,以价值理性来引导工具理性。进入知识经济时代,社会公共价值不仅体现在对人行为的约束上,也更多体现在产业结构、企业价值和产品附加值上。不体现文化、社会价值的产品,其附加值就难以提高。
在现有体制下,社会化改革包括两大块:一是体制内,涵盖各个领域的事业单位;另一块是体制外,涵盖各领域的民间社会组织。这类似于我们的企业,过去有大量国营企业,通过改革变为了市场主体;同时,放开搞活,产生了大量民营企业。在社会领域也有国有事业单位,非国有的则被称之为民间的各种社会组织。从科教文卫等各个领域来看,既有事业单位,也有民办组织,如研究院所、学校、医院、影剧院、养老院等等。对于体制内的社会化改革,集中体现为事业单位体制改革;对于体制外的社会化改革,则集中表现为放开搞活,减少管制。无论体制内,还是体制外,社会化改革的目标是一致的,即构建社会微观基础,激发社会活力。
以政府与社会关系改革为主线的社会化改革,首先要突破的是事业单位体制的改革,这跟当年的国营企业的改革是类似的。事业单位要变成独立的社会主体,而不是依附于政府的各个部门,按照党的十九大报告的要求,政事分开,管办分离。只有这样,当前的科教文卫、科研院所的改革才有微观基础,有了微观基础,才能进一步深化科教文卫各个领域的改革。构建社会微观基础,打造社会自治主体,这是社会化改革的核心。当前科教文卫改革之所以举步维艰,是因为整体设计不充分;而之所以整体设计不充分,则是因为缺了社会化改革这个抓手;之所以找不到这个抓手,则是因为没有着眼于社会微观基础的构建。
当然还要进一步放权,让民间社会组织充分发展起来,既可以办医院、也可以办学校、办慈善,还可以成立行业协会等等。这些民间社会组织和国有事业单位融合发展,就可形成现代社会事业制度。有了现代社会事业制度,再有完善的市场制度,两者匹配起来,中国的发展才能是完整的,也只有这样,中国的发展才能是健康的、可持续的。
中国全面的发展、整体的发展,需要全面的、整体的改革,即构建一个新的国家治理结构。我们要以社会化改革来推动整个国家治理结构的系统性重塑,尽管经济的改革、市场化的改革并未完成,但当前迫切需要加快的是政府与社会关系的改革。科技、教育、卫生、文化等方面的改革都应纳入到这个维度来统筹考虑、整体设计。
实现创新驱动,提高劳动生产率,从何而来?这离不开政府与社会关系的改革,以及社会与市场关系的构建。在这方面没有实质性的突破,企业成为创新的主体很可能是“半拉子”的。经济创新要靠社会创新。社会创新是经济创新的上游,必须要有活力,唯有源头活水,创新驱动发展战略才能真正落地。只有人才的创造力充分释放出来,包括在企业的人才、民间组织的人才以及事业单位的人才,人才强国就有了坚实的基础,中华民族复兴伟业就不难实现。
责编/周素丽
各项改革都应回到推进国家治理体系和治理能力现代化上来
全面深化改革是非常复杂的系统工程,顶层设计不可或缺。那么,如何进一步完善改革的顶层设计呢?
首先,要避免认识上的误区。从以往改革历程来看,有两个方面很容易形成认识误区:第一个误区是“工程思维”。工程思维是以力学原理为基础的,其特点是确定性。任何工程设计都以是确定性——力学规律为前提的。而改革属于社会工程,是以社会科学为基础的,其特点是不确定性。任何一项改革,都无法找到像力学规律一样的确定性来支撑顶层设计。从理论上讲,改革失败的概率要远远高于工程失败的概率。对改革要有必胜的信心,但也要有改革失败的最坏打算。所以,改革的顶层设计不能有像盖房子那样的工程思维,要预计到有大量的不确定性在等着我们,这就是为什么改革依然要“摸着石头过河”。千万不能以为,只要文件一发,改革的进程就可确定了,改革的目标就会指日可待。第二个误区是上层设计等于顶层设计。这是不确定的,可能是,也可能不是,关键在于是不是从整体来考虑。顶层设计的真正内涵是:整体设计 上层设计。没有整体思维的顶层设计将会使改革部门化、碎片化,导致改革难以落地。在改革推进过程中,改革不协调、不相容,甚至相互掣肘的现象时有发生。这是整体思维欠缺、“总设计”不充分的结果。
其次,改革的顶层设计要回到十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标上来。只有深刻把握新的时代条件和时代特征,以国家治理体系和治理能力现代化,完善发展中国特色社会主义制度为指引,我们才能把现有的五花八门的改革理出一个头绪,拎起来,并形成一个“总设计”。改革,既要问题导向,也要目标导向,两者必须有机结合。如果只有问题导向,改革就会陷入碎片化,就有迷失方向的危险。十八届三中全会明确的改革总目标,简化地说,就是国家治理现代化。国家治理的现代化,意味着新时代的全面深化改革实质上是国家治理的改革,国家治理的改革也就是要重塑一个新的国家治理结构,使之适应我国当前发展新阶段的新要求。用政治经济学的语言来表达,就是要重构生产关系和上层建筑,以适应当前社会生产力发展的要求。
从整体出发,重塑国家治理结构
国家治理结构有三个基本维度:第一个维度是政府与市场的关系,这个维度的改革搞了40年了,至今还没有完成。第二个维度,政府与社会的关系,现在提出来了,但这个维度的改革并没有实质性的突破,我们是在没有总设计的情况下,从各个侧面在迂回地进行第二个维度的改革,譬如说科教文卫的改革,就是在各个领域去分别实施的,缺乏统一的整体设计。还有一个维度,即第三个维度,中央与地方的关系,即分级治理的问题。这个维度的改革仍停留在过去长期形成的“分级管理”状态。这三个维度从整体上构成了一个国家的治理结构,不同的国家治理结构实际上体现在这三个维度的三个关系怎么去处理,遵循什么样的原则。
在这三个维度关系中,政府与市场的关系、政府与社会的关系是基础。政府与市场、政府与社会的关系没理顺、不清楚,中央与地方的关系也难以有实质性的进展。当然,中央与地方关系没理顺,也会制约政府与市场、政府与社会关系的处理。三个维度的关系是相互影响,相互叠加,彼此制约的,不是线性的关系。那么,政府与市场的关系、政府与社会的关系该如何去处理?以计划体制下的高度集中为参照系,全面深化改革依然应当是分权改革。
向市场分权,称之为市场化的改革,目的是构建经济的微观基础,建立现代企业制度,即经济组织是自治的。传统的国营企业不是自治自主的,而是依附于政府各个部门,市场化改革改变了这种状况。市场在资源配置中的决定性作用日渐发挥,但目前依然受到体制机制的束缚,在要素市场化配置方面更是突出。
政府与社会的关系也需要分权改革,政府要向社会分权,构建社会的微观基础,形成社会的自治。这也就是要形成在党的领导下的各种各样的社会自治组织(包括慈善组织、公益性组织、行业组织等等),增强社会自我净化、自我约束、自我管理的能力。没有社会的自主管理,什么都依靠政府来管理,在市场化程度不高的条件下也许是可行的,但随着经济市场化程度的提高,各种利益主体越来越多元化、利益关系越来越多层化,利益内容越来越泛化,社会复杂化程度急剧提高,政府将会越来越力不从心,因为超出了政府的能力范围。
此外,公共服务的提供也需要大量的非营利组织,如教育、医疗、文化、体育、救助等等,既需要国有事业单位这类官办社会组织,也需要社会力量兴办的民间社会组织。公共服务体制的完善同样离不开社会化改革。人民对美好生活想需要日益广泛,要解决好发展不平衡、不充分的问题,仅仅依靠政府的力量是不够的。
社会化改革是当前全面深化改革的短板
向市场分权和向社会分权,用党的经典理论来解释的话,可以很好地表达,那就是群众路线。市场化的改革就是走群众路线,在经济领域发动群众、依靠群众,让群众去配置资源,创造财富。在社会领域同样也应走群众路线,向社会分权,相信群众,依靠群众,在党的领导下形成社会自治,逐渐让社会有自我约束、自我管理的能力。
在这个基础上,就会形成一种新的关系:社会与市场的关系。社会与市场的关系是一种互动的关系,也是一种互补和相互制约的关系。前面说的供给问题,如果社会对市场形成有效的约束,如果企业家都有社会责任意识,有企业家精神;在经济领域活动的各个主体都有一种职业良心、有做事的底线,有工匠精神,供给中出现的各种各样的问题会大大减少,老百姓各种各样的担忧、消费的外流也不至于像今天这么严重。当然,消费的外流是很自然的,全球化了,会在旅游的时候买一些国外有特色的产品。但是像奶粉等这种生活必需品普遍去买国外的,实际上反映了消费者对国产品的不信任,有一种不安全感才会导致这种局面。
很显然,在这里有政府的问题,标准陈旧、且不合理,监管不到位,法治不健全;同样,社会自治也是不到位的,社会没起到约束市场的作用,不但没能为市场导航,反受市场侵蚀。伦理道德、职业操守和社会责任普遍缺失;而唯利是图,不择手段,不讲诚信成了普遍现象。企业家精神、工匠精神、奋斗精神的缺失,就反映出我国的社会发育严重滞后于市场化。缺乏社会约束的市场肯定是不健康的市场,是功能残缺的市场,不是一个有效的市场。创新意识不足,投机、泡沫、短期化等等这些现象都是从中衍生出来的。
从中不难看出,政府与社会的关系这个维度的改革太弱,社会与市场的关系不正常,单兵突进的市场化改革也难以深化。从整体观察,各个维度的改革是相互关联的,在当今改革发展新阶段,再沿着过去改革的路径,主要在市场化改革上发力是远远不够的。在新的条件下,经济领域的许多问题潜藏在社会领域之中。我们需要进一步解放思想,通过向社会简政放权改革来深化向市场化改革,即以社会化改革来完善社会主义市场经济体制,以社会化改革来推动改革的全面深化,来重构国家治理结构。
以社会化改革来统揽科教文卫等领域的改革
我国现阶段的发展越来越具有整体性特征,这种整体性的特征就是要求各个维度都要通过改革来促进发展,这种发展既有经济的发展、也要有社会的发展。我们过去30多年的发展主要是在体魄上,主要是长个了,像青少年一样,现在不仅需要强健的骨骼,更需要健康的心理和成熟的精神。以政府与市场关系为主线的市场化改革,实现了“长个”的目标,我国已经成为世界第二大经济体。但不能满足于此,以政府与社会的关系为主线的社会化改革,则要实现新的目标:长精神,以社会的发育来促进市场的健康,以社会理性来引领经济理性,以价值理性来引导工具理性。进入知识经济时代,社会公共价值不仅体现在对人行为的约束上,也更多体现在产业结构、企业价值和产品附加值上。不体现文化、社会价值的产品,其附加值就难以提高。
在现有体制下,社会化改革包括两大块:一是体制内,涵盖各个领域的事业单位;另一块是体制外,涵盖各领域的民间社会组织。这类似于我们的企业,过去有大量国营企业,通过改革变为了市场主体;同时,放开搞活,产生了大量民营企业。在社会领域也有国有事业单位,非国有的则被称之为民间的各种社会组织。从科教文卫等各个领域来看,既有事业单位,也有民办组织,如研究院所、学校、医院、影剧院、养老院等等。对于体制内的社会化改革,集中体现为事业单位体制改革;对于体制外的社会化改革,则集中表现为放开搞活,减少管制。无论体制内,还是体制外,社会化改革的目标是一致的,即构建社会微观基础,激发社会活力。
以政府与社会关系改革为主线的社会化改革,首先要突破的是事业单位体制的改革,这跟当年的国营企业的改革是类似的。事业单位要变成独立的社会主体,而不是依附于政府的各个部门,按照党的十九大报告的要求,政事分开,管办分离。只有这样,当前的科教文卫、科研院所的改革才有微观基础,有了微观基础,才能进一步深化科教文卫各个领域的改革。构建社会微观基础,打造社会自治主体,这是社会化改革的核心。当前科教文卫改革之所以举步维艰,是因为整体设计不充分;而之所以整体设计不充分,则是因为缺了社会化改革这个抓手;之所以找不到这个抓手,则是因为没有着眼于社会微观基础的构建。
当然还要进一步放权,让民间社会组织充分发展起来,既可以办医院、也可以办学校、办慈善,还可以成立行业协会等等。这些民间社会组织和国有事业单位融合发展,就可形成现代社会事业制度。有了现代社会事业制度,再有完善的市场制度,两者匹配起来,中国的发展才能是完整的,也只有这样,中国的发展才能是健康的、可持续的。
中国全面的发展、整体的发展,需要全面的、整体的改革,即构建一个新的国家治理结构。我们要以社会化改革来推动整个国家治理结构的系统性重塑,尽管经济的改革、市场化的改革并未完成,但当前迫切需要加快的是政府与社会关系的改革。科技、教育、卫生、文化等方面的改革都应纳入到这个维度来统筹考虑、整体设计。
实现创新驱动,提高劳动生产率,从何而来?这离不开政府与社会关系的改革,以及社会与市场关系的构建。在这方面没有实质性的突破,企业成为创新的主体很可能是“半拉子”的。经济创新要靠社会创新。社会创新是经济创新的上游,必须要有活力,唯有源头活水,创新驱动发展战略才能真正落地。只有人才的创造力充分释放出来,包括在企业的人才、民间组织的人才以及事业单位的人才,人才强国就有了坚实的基础,中华民族复兴伟业就不难实现。
责编/周素丽
